Kto jest stroną postępowania budowlanego?
Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jasno określa, kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a są to: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym sensie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), który jako stronę postępowania administracyjnego każe traktować każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W praktyce obwiązek ustalenia kręgu osób, które posiadają przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę spoczywa w pierwszej kolejności na architekcie, który w projekcie budowlanym wskazuje przepisy prawa, w oparciu o które ustalił obszar oddziaływania obiektu. Należy podkreślić, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, ma obowiązek sprawdzić, czy architekt prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania i nie może zaniechać własnych przemyśleń w tym względzie.
Czym jest obszar oddziaływania obiektu i do czego służy?
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 20 Prawa Budowlanego obszar oddziaływania obiektu to „teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu”. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem przepisów odrębnych, wobec czego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zabudowy. W przypadku budynków chodzi tutaj w szczególności o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że ogólne zasady sytuowania budynków względem granic działki sprowadzają się do reguły, zgodnie z którą lokalizowanie obiektów możliwe jest w odległości 3 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy lub 4 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Jeśli przy zachowaniu pewnych warunków dochodzi jednak do przełamania tej reguły, tj. lokalizacji budynku w mniejszych odległościach od granicy działki, powoduje to objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania projektowanego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, a to kolei sprawia, iż właściciel lub użytkownik wieczysty, czy też zarządca nieruchomości sąsiedniej uważany jest za stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany ma wtedy obowiązek zapewnienia tym osobom czynnego udziału na każdym etapie postępowania i zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu. Celem ustalenia ich adresów organ sięga do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Jeśli organ pozbawi nas statusu strony?
Zasady ustalania stron w procesie budowlanym powinny zatem być jasne i przejrzyste, mają one bowiem niezmiernie istotne znaczenie, nie tylko dla właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, ale są ważne z punktu widzenia trwałości decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Trzeba bowiem pamiętać, iż nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania budowlanego, może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, służy temu postępowanie wznowieniowe, za sprawą którego pozbawiona statusu strony osoba, może żądać wszczęcia na nowo postępowania o pozwolenie na budowę, które tym razem toczy się z jej udziałem (art. 145 § 1 pkt 4 KPA).
Jak weryfikować przymiot strony?
Nadmienić wypada, iż jeśli osoba żąda uznania jej za stronę postępowania, to organ architektoniczno-budowlany – odmawiając jej przymiotu strony – nie musi wydawać żadnych postanowień czy decyzji administracyjnych. Odmowa uznania osoby za stronę odbywa się za pośrednictwem zwykłego pisma, w którym organ informuje o braku podstaw do uznania osoby za stronę (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 147/12). Fakt, iż odmowa uznania danej osoby za stronę następuje za pomocą zwykłego pisma, ma bezpośrednie przełożenie na brak możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Jedynym sposobem na weryfikację przymiotu strony jest w takim wypadku odwołanie od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Osoba żądająca uznania siebie za stronę musi zatem wyczekać aż organ wyda końcową decyzję, a następnie w odpowiednim momencie musi złożyć odwołanie od tej decyzji. „W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 KPA) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 KPA)” – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt: II OSK 2593/18. Weryfikacja statusu strony w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga zatem od osoby pozbawionej statusu strony nie lada czujności, musi ona bowiem nie tylko dowiedzieć się o wydaniu decyzji, ale musi również pozyskać informacje o terminie, w którym decyzja została doręczona stronie, tak by termin na złożenie przez nią odwołania nie upłynął.
Na szczęcie jednak dla takiej osoby istnieje postępowanie wznowieniowe, które – w razie przegapienia przez nią terminu na złożenie odwołania – pozwala jeszcze na złożenie podania o wznowienie postępowania. Tutaj również jednak należy pamiętać o miesięcznym terminie na złożenie takiego podania, który liczony jest od dnia, w którym osoba dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem w tym konkretnym wypadku, w którym osoba, podczas toczącego się postępowania budowlanego miała świadomość bezprawnego wykluczenia jej z kręgu stron, nie złożyła w terminie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, może jeszcze w kolejnym, miesięcznym terminie, liczonym od dnia uostatecznienia się tej decyzji, złożyć podanie o wznowienie postępowania.
Na czym ma polegać poszanowanie interesów osób trzecich?
Poruszona na wstępie definicja obszaru oddziaływania obiektu ma przesądzające znaczenie nie tylko dla ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale także dla ustalenia kręgu osób posiadających w obszarze oddziaływania obiektu swoje uzasadnione interesy, których poszanowanie w procedurze budowlanej nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Niejednokrotnie organy architektoniczno-budowlane błędnie interpretują ten przepis, wywodząc z niego obowiązek zapewnienia każdemu obiektowi odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Taka interpretacja nie znajduje kompletnie żadnego uzasadnienia, wszak norma odnosi się do interesów osób trzecich i m.in. do poszanowania ich interesu w dostępie do drogi publicznej, co innymi słowy oznacza, że obiekty budowlane należy tak projektować, aby nie pozbawiały innych podmiotów dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu (por. wyrok NSA z 14.02.2019 r., II OSK 757/17). W jednym z orzeczeń NSA stwierdził, iż poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1353/17).
Czy można poszerzyć krąg stron?
W kontekście przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego należałoby się zastanowić nad możliwością poszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. Chodzi o poszerzenie kręgu o takie osoby, które nie należą do kategorii osób wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, ani zarządcami nieruchomości, ale są np. samoistnymi posiadaczami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony postępowania można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego, które określa prawa i obowiązki. Dzięki temu dany podmiot ma prawo wykazania w danym postępowaniu swojego interesu prawnego, i to co do zasady może przesądzać o nim jako stronie tego postępowania (zob. uchwała NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 68). Pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów NSA wskazał, iż „Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14). Z kolei w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czytamy, że: „o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.” (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1491/18). Znaczenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego dla poszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest więc duże, a co za tym idzie; przepis ten może stanowić zasadnicze oręże do walki o prawa osób trzecich, które nie mają przymiotu właściciela, użytkownika wieczystego, czy zarządcy nieruchomości.
